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此后，经由启蒙时代的演进，法治理论被认为是新政理论的核心组成部分。

目前，我国中央政府各职能部门所属的办公厅并未承担其应有的综合协调职责，只是承担机关公文、日常工作的协调和督查、政务公开、新闻发布等一些日常管理工作，未被正式赋予整个部委的综合协调的地位和作用，这和国务院办公厅未被正式赋予综合协调的地位是相一致的。目前，这些司局在内设机构利益和权能的协调职责中所起的作用还很有限。

比如，同一行业中，管政策法规和制度设计，管决策、执行和监督的行政职能保留给超级大部，而管经营和利润、业务和发展的专业公司、学校、研究机构等独立为企业和事业单位的安排，就是这种集权与分权的有机结合。对于我国中央政府而言，除了加强超级大部中办公厅的宏观协调职责，还需要加强大部委中财务司和人事司协调其它各内设机构利益和权能的职责。超级大部所属办公厅的优势在于能将行政管理中的协调职能专业化、常态化，它突破了传统的一事一协调、一时一协调的限制，强调办公厅作为综合协调机构的独立性和综合协调机制的长期性，有利于提高部门的综合治理能力。我国幅员广阔，条块结构如果利用得好的话，会收到积极效果。大部制改革要与政府权能的集中与分散改革同步进行部门的合并常常意味着新的大部门利益和权能的扩大，可是，大部门制如果只是意味着权能扩张的话，实际上就违背了大部制改革的初衷：集权与分权的平衡。

而在实行大部制后，由于比起没有改革的政府职能部门，超级大部的权能扩大使得这种制衡力量被减少或消灭。中国2008年的第一轮大部制改革以后，一些部委下设司局达数十个，部长监督和控制起来十分困难。其一，宏观调控主要是借助财政、金融政策等作用于市场，通过市场的变化来间接地影响经济主体的行为，政策性很强。

[51]《反不正当竞争法》（1993年）、《电力法》（1995年）、《食品卫生法》（1995年）、《中国人民银行法》（1995年）、《保险法》（1995年）、《证券法》（1998年）、《电信条例》（2000年）、《银行业监督管理法》（2003年）等先后立法，尽管在立法上实际赋予了相关机构和部门以行政规制职能并授予了相应的权限，但是都未对规制或者监管作出定义，更未将赋予的有关权限表达为规制权或者监管权等。其评估的范围非常广泛，既包括直接的经济成本和效益分析，也包括间接成本和潜在社会效益分析。比如，行政监管是行政主体……进行的一种行政活动。比如，在20世纪30年代，美国经济大萧条导致了凯恩斯主义的盛行。

审计署《中国审计行政管理》课题组：《审计行政管理的目标、任务和范围》，《上海审计》1999年9月刊。其三，具有宏观调控职能的部门也同时具有行政监管职能的事实，并不能在逻辑上直接得出行政监管包括宏观调控的结论。

在法学界，对于政府经济管理权的属性认定存在争议。从严格意义上讲，中国并不存在美国式的独立规制机构。国会通过立法，或者总统发布总统令来实施一个具体措施，成本效益分析报告都是必须的。行政监管行为既是一种直接行为，又是一种间接行为……中国行政监管行为包括宏观行为，作为这种思维逻辑的自然延伸，行政监管行为也是一种间接行为。

其既包括消极的限制性规制行为，又包括积极的引导性规制行为。英美等国依据撒切尔主义、里根经济学以及之后的华盛顿共识塑造自由市场经济体制和经济政策体系，其中的重要内容之一就是解除或放松政府对市场和企业的规制，实行金融自由化和市场自由化。法谚有云：无救济则无权利，而无论个人的权利，还是民族的，大凡一切权利都面临着被侵害、被抑制的危险—因为权利人主张的利益常常与否定其利益主张的他人的利益相对抗—显而易见，这一斗争下自私法，上至公法和国际法，在法的全部领域周而复始，[58]因此，必须明确被规制主体以及利害关系人法律地位，完善法律救济制度，方能实现行政规制法治化目标。有些学者已经从不同的角度对这个问题展开分析，比如，有人认为，强化对行政规制主体规制的关键就是加强程序制度建设，程序是与恣意相对应的，权力运行的程序规则所要实现的乃是行政监管权运行的秩序化、效率化和理性化……在以往有关行政权的立法中涉及权力的规定往往十分详细，而职责义务尤其是具体履行程序的规定却总是一笔带过。

理论上认为，市场机制能够发挥自动调节作用，通过自由放任可以达到充分就业和经济的均衡发展，政府失灵比市场自身缺陷的危害更加严重，市场失灵恰恰是政府干预的结果，因此反对政府不必要的和过度的干预，即使政府干预也要降到最低限度。[23]参见[日]植草益：《微观规制经济学》，朱绍文等译，中国发展出版社1992年版，第22页。

在高度集中的计划经济体制下，政府运用公权力对经济领域进行直接管理和控制，既是经济的组织者、管理者，又是社会的生产者，以计划、指令的方式进行资源配置，因此，政府与市场主体的关系是一种命令与服从关系。政府有广义和狭义之分，在政治学和宪法学理论上，更多的是指广义上的政府，即国家权力机关的整体，包括了立法机关、司法机关和行政机关，因此，广义上的政府规制包括立法规制、司法规制和行政规制。

在一般意义上，对象是行为或思考时作为目标的各种事物。比如，在美国，以1970年美国环境保护署的建立为标志，管制的重心开始转向环境、工作条件（职业健康和安全）、消费者保护以及就业（平等就业机会）等领域。并且，合理的权力边界可以节约行政规制成本，提高规制效益。[4]参见袁明圣：《政府规制的主体问题研究》，《江西财经大学学报》2007年第5期。在这个问题上，我们没有选择的余地……监管型国家（政府）从效率和治理的范式上已经成为现代国家发展的成功路径选择。另一方面，在广义上，行政规制可以包括经济性规制与社会性规制。

[44]同前注[9]，曾祥瑞、佟连发文。各国的行政规制权力的结构、配置与运行存在不同，决定了对于行政规制的主体的界定的不同。

[9]参见曾祥瑞、佟连发：《日本行政法中的规制与规制的缓和》，《辽宁大学学报》（哲学社会科学版）2004年第6期。经济性的行政规制中，行政规制行为所针对的对象就是市场主体（比如，特定市场的准入制度中，规制行为就是直接针对特定市场主体，决定其是否能够参与特定市场），以及其市场行为。

[3]参见罗英：《行政监管的行政法学透视》，载《行政规制论丛》 （2009年卷），法律出版社2009年版，第120页。而在行政法的视角下，研究行政规制行为的有效性，主要是研究行为的法律效力问题。

（参见余晖：《对监管热的冷思考（上）》，《中国经济时报》2006年6月22日第5版。因此，将宏观调控与行政规制区分为两个领域分别进行专业化研究是必要的。总结起来，主要是在以下几个方面存在分歧：（一）行政规制主体的确定关于行政规制主体，国内主要有三种不同观点：第一，政府及其所属机构是行政规制主体，既包括行政机关，又包括立法机关、司法机关。面对传统政府管制过程中出现的问题，出现了两种解决思路：一种是放松管制，另一种是进行管制创新。

管制，即管理、控制，这一概念具有比较明显的强制性含义，经常与计划经济联系起来，有不少研究（不限于行政法学领域的研究）都在计划经济体制下政府对社会经济活动的全面管理和控制的意义上使用此概念。）不过，也有学者为了特别强调政府对公民经济自由的直接控制，而倾向于使用管制这个表述，本人更愿意使用‘管制来对应这三者共同的英文词‘regulation因为无论如何，像法院通过劳动管制对公民人身自由进行直接控制一样，政府的行政管制实际上是在对公民的经济自由进行直接控制，其严重性不言而喻。

并且，对于我国行政规制发展的研究，必须立足于我国国情，结合实际、区分不同领域，运用历史研究、目标与手段的相适应性研究和成本效益分析等方法，推动构建和完善适应我国社会主义市场经济体制的行政规制法律制度和实现机制。在中国，在不同的领域、行业，行政规制的具体状况也是存在差异的。

但同样正确的是：最好的政府也是提供服务最多的政府（行政规制也是政府基于职能所提供的一项重要的公共服务）。正如美国学者沃尔特·李普曼所言，最好的政府是管制最少的政府，这完全正确。

因此，在行政法学视野下的行政规制研究主要是针对具体的行政规制行为，是直接行为，而不是宏观调控的间接行为。本文在回顾和总结我国目前研究成果的基础上，仅对于一些基本层面的问题进行了反思和厘清，仍有更多的问题需要关注和探讨。[35]如果对行政管理做狭义的理解，那么行政规制与行政管理应当是两个相互并列、不同领域的概念。[2]国内行政法学界主要是从20世纪90年代之后才陆续有关于行政规制问题的研究文章和著作发表，比如董炯：《政府管制研究—美国行政法学发展新趋势评介》，《行政法学研究》1998年第4期。

[65]参见周汉华：《独立监管与大部制的关系》，《公法研究》2007年第8期。[50]比如，行政指导和行政合同得到了大量的运用，并且，政府贷款、财政援助、行政性补贴和奖励等激励性的积极引导行为，也被采用并影响被规制主体的行为选择，这些不是传统的限制性、制约性的规制措施，但是确实属于规制主体采取的、对被规制主体进行直接干预的措施。

可见，行政规制行为作为一种综合性的行政活动，原则上还是可以归入传统的广义行政行为概念体系。[44]笔者认为，从国外和我国的实践来看，无论是国外的专门规制机构，还是我国的相对独立的规制主体或者综合性规制主体，其行政规制行为主要包括三大类：（1）制定行政法规、规章等规范的行为。

另一方面，行政主体是具有行政法人格的法律实体，随着行政主体的社会化，其范围不再仅局限于行政机关，而是进一步包含了授权主体和具有公共事务管理职能的其他组织，[14]可以涵盖综合性的政府部门、独立的规制机关和授权的非政府组织等不同的行使规制权的主体，符合我国行政规制权力的结构、配置与运行的实际。但是，在具体分析时，一个规制手段，可能适应于经济活动，可以在经济层面实现目标，但是不一定适合于社会性领域，不能有效实现社会目标。

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